8月2日，經(jīng)國務院同意，在交通運輸部的牽頭下十部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范網(wǎng)絡租賃自行車發(fā)展的指導意見》(以下簡稱新政)。新政涉及總體要求、鼓勵發(fā)展政策、規(guī)范運營行為、消費者權(quán)益保護、發(fā)展競爭秩序等五大方面和十七項具體問題，這是一部橫跨道路交通、產(chǎn)品責任、工商管理、信息安全、消費者權(quán)益、資金安全、城市管理等十余個領(lǐng)域的“鴻篇巨著”，是我國近年來互聯(lián)網(wǎng)+背景下政府立法和執(zhí)法的統(tǒng)籌規(guī)劃依法管理的最新發(fā)展成果，在世界范圍內(nèi)尚屬首次。

第一大看點：性質(zhì)定位的明確-以“互聯(lián)網(wǎng)租賃”重新定位是非?？茖W的

公眾對互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的稱謂“共享單車”，源自早些時候OFO等企業(yè)初創(chuàng)互聯(lián)網(wǎng)+自行車時的理念和做法，當時平臺并不生產(chǎn)自行車，所有車源均來自用戶分享。不過，在各方資本涌進互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃市場之后，單純的分享行為已經(jīng)滿足不了社會需求量的增加，平臺就逐漸開始自行生產(chǎn)并投放自行車，此時的車源的性質(zhì)發(fā)生變化，在本質(zhì)上已經(jīng)不是共享經(jīng)濟層面問題。因此，新政正本清源將共享單車僅作為“俗稱”，以“互聯(lián)網(wǎng)租賃”進行重新定位是非?？茖W的。

必須值得關(guān)注的是，新政并沒有局限于“自行車”，而是將“非機動車”作為分時租賃的標的進行明確，這就給了除自行車外的非機動車足夠的“想象空間”。實踐中，既存在很多共享電單車，也存在像老字號自行車廠商“永久”的電助力車等形式。這樣開放性的規(guī)定，并非是肯定了電單車租賃在所有城市運營，畢竟新政明確了“不鼓勵發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動車”，所以這就要結(jié)合“屬地管理”的基本原則，根據(jù)地方城市發(fā)展特點，“一城一策”的進行管理和服務，例如，地方政府可以根據(jù)城市實際情況，自己定性“非機動車”的發(fā)展方向，這就保持了立法的張力和寬容度，是非常值得點贊的。

第二大看點：自行車路權(quán)回歸-將成解決大城市病和綠色出行的重要舉措

我國機動車路權(quán)規(guī)則由來已久，大城市病、擁堵、環(huán)保、事故等眾多問題都源自機動車的過量發(fā)展。二十多年城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗反復證明，不是越來越多的立交橋和越來越寬的馬路就能保證交通的暢通，反倒是足夠安全和普及的非機動車道才能吸引更多騎行者，以最低的道路資源滿足最多和最環(huán)保的出行。新政將“完善自行車交通網(wǎng)絡”作為重要部分加以明確，從規(guī)劃角度到標記設計，從嚴禁占用非機動車道停車到公共交通的銜接，這都給自行車出行創(chuàng)造了好渠道。

特別是從鼓勵公共交通出行的角度看，網(wǎng)絡單車的普及將成為公眾出行公共交通體系的“潤滑劑”，越多和越通暢的自行車體系，是解決公眾出行最后一公里的主要抓手，是連接各個公共出行點的“毛細血管”。新政關(guān)于自行車路權(quán)回歸的鼓勵措施，必將成為解決大城市病和綠色出行問題的重要舉措，所有人都將因此獲益。

第三大看點：投放量的問題-投放單車數(shù)量不能單由企業(yè)“任性”

“單車堵城”已經(jīng)成為共享單車的主要負面效果之一，若不能解決這個問題，“疏”與“堵”就是一念之間。

首先，單車投放量到底需不需要管。必須肯定，共享單車企業(yè)的競爭屬于市場問題，應該交由市場解決，不過，過度投放涉及到公共利益問題，這就是政府調(diào)控管理的范疇。企業(yè)競爭中的逐利行為，追求的不是城市需求單車數(shù)量的絕對份額，而是自己企業(yè)占有市場的相對份額，在培養(yǎng)用戶使用習慣層面，越多的車輛也就意味著越便捷的使用。所以，不管從哪種角度講，投放單車的數(shù)量不能單由企業(yè)“任性”，必須引入政府宏觀調(diào)控。

其次，投放量該如何管。對于這個問題，新政將具體投放量管理權(quán)限按照屬地管理的原則交給地方政府，地方政府要結(jié)合“承載能力、停放資源、公眾出行需求”來充分考慮具體總量?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的管理應該更加科學，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)技術(shù)應該被更廣泛的應用于政府決策。對于總量問題，政府宏觀調(diào)控可以借助新技術(shù)，在企業(yè)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)之上完成。

最后，企業(yè)服務能力也是決定投放量的重要指標。新政將企業(yè)具備的線上線下服務能力、電子圍欄技術(shù)、用戶服務能力、車輛流轉(zhuǎn)能力等能力作為衡量企業(yè)是否履行法律責任、社會責任和道德責任的指標，若是企業(yè)無法承載這些責任，理所當然的投放量就必須受到自身能力的限制。

第四大看點：解決亂停放問題-“負面清單”、“正面清單”和“電子圍欄”解決亂停放

新政對于停放問題規(guī)定的“負面清單”、“正面清單”和“電子圍欄”等創(chuàng)新性規(guī)定，對于解決亂停放問題有著深遠而重大的意義。正負面清單和電子圍欄并非是簡單的規(guī)定，而是一個互相支撐的邏輯體系。

第一，共享單車不能僅依靠正面清單。當年各地政府推出的“有樁單車”等公共自行車，大部分都以失敗告終，究其原因就在于“有樁”就是限制了用戶使用便捷性，很少有人為了解決“最后一公里”出行，卻花費800米去找“樁”。因此，新政最大程度吸取了公共自行車的經(jīng)驗，沒有單純限定正面清單。

第二，共享單車不能僅依靠負面清單。負面清單就是停放位置的“底線”，劃清了底線，也就明確了合法的停放地點。這一點規(guī)定似乎能全面解決單車的停放問題，不過，后續(xù)的問題沒有辦法解決：負面清單的地點往往是用戶需求量最大的地方，若是立法不讓停放，就會影響出行便利。所以，新政明確了在商業(yè)區(qū)、公共交通樞紐、居民點等地段的“電子圍欄”制度，這些區(qū)域的負面清單，用戶可以選擇停放在依法設立的電子圍欄之中，這就最大限度的避免了便捷性的減損，這種設計是非常有人情味和先進的。

第三，電子圍欄作用在于銜接正負面清單的空缺。電子圍欄耗費大量企業(yè)成本和社會資源，不是越多越好，但又因承接正負面清單的空缺而不得不有。新政既將電子圍欄作為正面清單的鼓勵性規(guī)定，又將其設置為在負面清單附近的法定性規(guī)定，充分體現(xiàn)出立法的嚴謹性和實踐可操作性。

第五大亮點：消費者權(quán)益保護-將用戶信息安全放到最高位置

用戶的便利和權(quán)益是新政的立足點和出發(fā)點，主要分為幾個方面：

其一，明確企業(yè)責任。我國侵權(quán)法和電子商務法體系尚未就互聯(lián)網(wǎng)+平臺責任作出明確規(guī)定，這就需要平臺購買足夠的商業(yè)保險來化解可能發(fā)生的損害。新政將為用戶購買商業(yè)保險作為平臺主要責任之一，強化平臺對用戶的公開承諾，最大限度保障了用戶權(quán)益。

其二，用戶實名注冊是解決未成年人權(quán)益保護的重要舉措。新政明確平臺禁止向12歲以下的兒童提供服務，這就需要首先完善平臺自己的實名認證系統(tǒng)，清理違法賬號，盡最大努力做到人與賬號的一一對應關(guān)系。

其三，用戶信息安全放到最高位置。新政出臺時期正值我國網(wǎng)絡安全法實施之時，信息安全是所有新技術(shù)發(fā)展和應用的前提條件。新政除了明確平臺數(shù)據(jù)保護責任之外，還將再次確立了用戶的“數(shù)據(jù)權(quán)”，對平臺采集用戶信息的范圍做出了限定，甚至將主管部門的數(shù)據(jù)義務也規(guī)定其中“主管部門不得將運營企業(yè)報送的數(shù)據(jù)超越管理所必需的范圍”，這無疑是履行和落實網(wǎng)絡安全法的重要舉措。

其四，更好的保護用戶資金安全。我國法律并沒有對押金的性質(zhì)作出明確規(guī)定，一般認為押金屬于抵押性質(zhì)，所有權(quán)并沒有轉(zhuǎn)移到商家手中。新政明確了企業(yè)自有資金和押金、預付費之間的關(guān)系，明確要求企業(yè)要開設第三方監(jiān)管的獨立賬戶，將押金和預付費做到?？顚Ｓ?，不能變相搞集資和資本運作。更重要的是，新政明確了押金“即租即押，即還即退”的原則。這比2015年工商總局出臺的《侵害消費者權(quán)益行為處罰辦法》中“預付費15日退還期限”更進一步，更有利于消費者。

第六大亮點：信用管理的建立-以信用來促進素質(zhì)經(jīng)濟發(fā)展

素質(zhì)經(jīng)濟是互聯(lián)網(wǎng)+和分享經(jīng)濟的基礎(chǔ)，越高的用戶素質(zhì)，企業(yè)和社會成本也就越低，反之，則高額的素質(zhì)成本將成為新經(jīng)濟形態(tài)的羈絆。從這個意義上講，新經(jīng)濟形態(tài)也就是素質(zhì)經(jīng)濟形態(tài)。

新政對素質(zhì)經(jīng)濟的管理思路非常明確，一是要建立信用管理體系，將用戶行為信用記錄進行全國數(shù)據(jù)共享，以信用來促進素質(zhì)經(jīng)濟發(fā)展。二是要建立平臺與用戶之間的“互評”，用戶也可以評價企業(yè)信用，好的企業(yè)必然收獲好的“口碑”，壞的企業(yè)則會喪失用戶的信任。三是明確了引導用戶安全文明用車，從宣傳、教育、公益廣告、志愿者服務到獎懲措施都做出了具體規(guī)定，這一切并非是僅存于紙面，都將集中落實到信用體系建設中來。

(中國政法大學傳播法研究中心副主任、國家信息中心分享經(jīng)濟工作委員會專家委員 朱巍)

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